随着土地的资源属性日益凸显，确保土地利用的生态平衡原则、最大经济效果原则和节约原则的实现，土地管理部门对闲置土地的处置力度不断加强。在此情形下，征收土地闲置费作为调控土地市场的手段，其法律性质的界定涉及到治理能力现代化以及市场主体权益的保护。
1 &苍产蝉辫;法律性质争议的焦点
行政处罚说主张其具有惩戒性，应适用《中华人民共和国行政处罚法》的告知、听证等程序。其主要依据是原国家土地管理局1997年《对于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》，该意见明确无偿收回土地使用权属于行政处罚，而征收土地闲置费与无偿收回均为闲置土地处置措施，故应作同类解释。然而，这一观点面临法律适用的根本性矛盾：《中华人民共和国行政处罚法》第8条对行政处罚种类采取列举式规定，包括警告、罚款、没收违法所得等，但未提及&濒诲辩耻辞;土地闲置费&谤诲辩耻辞;；其兜底条款&濒诲辩耻辞;法律、行政法规规定的其他行政处罚&谤诲辩耻辞;亦需有明确的立法授权，但《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等均未将征收土地闲置费明确界定为行政处罚。征收土地闲置费亦不属于行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
行政收费说则强调其经济调节功能，认为属于行政事业性收费。这一观点以财政部的规范性文件为核心依据：《财政部国家计委对于发布2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》将土地闲置费纳入行政事业性收费项目，《财政部 中国人民银行对于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》将土地闲置费纳入预算管理的行政事业性收费目录。从规范体系看，这一界定更符合行政收费“弥补特别行政支出、调节经济行为”的本质特征。二者的分歧不止是概念差异，更会直接影响行政程序的严格程度：若界定为行政处罚，则行政机关需实施普通程序、听证程序等程序；若属于行政收费，则可适用相对简便的征缴流程，这对行政效率与相对人权益保障都会产生实质性影响。
2 &苍产蝉辫;行政收费说的规范依据
从现行法律规范识别，征收土地闲置费的规范定位更符合行政事业性收费的法律特征。《中华人民共和国行政处罚法》第9条至第11条对行政处罚的设定权限作出严格限制，明确行政法规只能在法律规定的范围内细化行政处罚种类，而《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条仅规定&濒诲辩耻辞;征收土地闲置费&谤诲辩耻辞;，未将其定性为行政处罚。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条虽提及&濒诲辩耻辞;罚款直至无偿收回土地使用权的处罚&谤诲辩耻辞;，但此处&濒诲辩耻辞;罚款&谤诲辩耻辞;与&濒诲辩耻辞;征收土地闲置费&谤诲辩耻辞;分属不同规范范畴，前者是对违法行为的惩戒性金钱给付，后者是对土地资源闲置状态的经济性调节。
国家发展改革委、财政部作为行政事业性收费的主管部门，其发布的规范性文件将土地闲置费与矿产资源补偿费、耕地开垦费等一并列入行政事业性收费目录，资金管理方式为&濒诲辩耻辞;缴入地方国库&谤诲辩耻辞;，明确其&濒诲辩耻辞;取之于民、用之于民&谤诲辩耻辞;的公共财政属性。这与行政处罚&濒诲辩耻辞;惩戒&谤诲辩耻辞;目的形成鲜明对比。《行政事业性收费标准管理办法》第3条对收费的定义：国家机关在实施社会公共管理以及提供特定公共服务过程中向特定对象收取的费用。这与征收土地闲置费的制度特征完全契合，即通过经济手段促使土地使用权人履行开发义务，而非对违法行为的制裁。
（二）制度功能的经济调节属性
《闲置土地处置办法》将其立法目的界定为&濒诲辩耻辞;有效处置和充分利用闲置土地，促进节约集约用地&谤诲辩耻辞;。这一目的决定了征收土地闲置费的核心功能是通过增加用地成本，引导国有建设用地使用权人及时开工建设，合理利用土地，而非对闲置行为的道德谴责或法律制裁。土地闲置费的实质是对土地资源机会成本的补偿，土地闲置导致公共资源配置效率损失，通过征缴费用实现资源占用成本的合理分配，这与排污费、资源税等典型行政收费的调节逻辑完全一致。
而行政处罚说主张的&濒诲辩耻辞;惩戒性&谤诲辩耻辞;与制度设计的实际效果存在偏差。20%的征收标准虽高于一般资金占用成本，但相对土地使用权出让金总额而言，其主要作用是形成经济压力而非惩罚性威慑。若将土地闲置费界定为行政处罚，反而可能弱化制度实效。根据&濒诲辩耻辞;一事不二罚&谤诲辩耻辞;原则，征收土地闲置费后，不得再实施无偿收回；但现行制度中二者是针对不同闲置期限的递进式处置措施，这表明立法者并未将其视为同类处罚行为。最高人民法院行政审判庭在《对于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号）中进一步明确了这一观点。
3 &苍产蝉辫;实务案例的裁判逻辑
在河南飞天置业公司诉温县国土资源局案中，国土部门以公司未按期开发为由作出征缴决定，而公司抗辩称土地闲置系&濒诲辩耻辞;地上附着物未清理、村民阻挠进地、土地被司法查封&谤诲辩耻辞;等政府原因所致。二审法院认为：&濒诲辩耻辞;土地权属登记不等于实际交付&谤诲辩耻辞;，在政府未完成清场交付的情况下，将开发迟延归责于公司显失公平。该案裁判的核心逻辑是：行政收费的征缴需以土地使用权人实际掌控开发条件为前提，若闲置原因可归责于政府，则不应征收费用。这一思路完全不同于行政处罚的&濒诲辩耻辞;过错责任&谤诲辩耻辞;原则，而是体现了行政收费&濒诲辩耻辞;状态责任&谤诲辩耻辞;的特性，即仅当土地闲置状态可归责于使用权人时，方产生缴费义务。
法院审理时并未适用《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定，而是重点审查土地交付状态与闲置原因，强调若因政府原因导致闲置，则不应认定为闲置土地。这种审理模式反映了行政收费案件的特殊性：其程序要求虽低于行政处罚，但更注重闲置原因的调查与举证责任分配。本案要求行政机关在征缴前必须查明闲置的真实原因，这与行政收费&濒诲辩耻辞;经济调节而非惩罚&谤诲辩耻辞;的本质相契合。
（二）陕西睿迈璟和公司案
本案中，国土部门以&濒诲辩耻辞;公司原因，未及时进行开发建设&谤诲辩耻辞;为由，将标的土地认定为闲置土地并征缴1.8亿元土地闲置费，公司以&濒诲辩耻辞;已实际进场施工&谤诲辩耻辞;为由提起诉讼。西安铁路运输法院以&濒诲辩耻辞;单人执法违反法定程序&谤诲辩耻辞;和&濒诲辩耻辞;未核实当事人身份&谤诲辩耻辞;为由撤销征缴决定，但未直接界定征缴行为的性质。法院在裁判中回避了&濒诲辩耻辞;是否属于行政处罚&谤诲辩耻辞;的争议，而是通过认定程序违法，间接促使行政机关规范执法。这一裁判策略反映了司法实践的现实考量：若适用行政处罚程序，将大幅降低闲置土地处置效率；若完全忽略程序保障，又可能损害相对人权益。
本案的深层意义在于：尽管行政机关在程序上存在瑕疵，但法院并未否定其行政收费的性质，而是通过&濒诲辩耻辞;参照行政处罚程序&谤诲辩耻辞;来强化程序正当性。这表明司法机关在承认行政收费属性的同时，也要求行政机关在征缴过程中遵循最低限度的程序正义，如调查人员不少于两人、保障相对人申辩权等。这种&濒诲辩耻辞;柔性程序&谤诲辩耻辞;的要求，既避免了行政处罚程序的僵化，又弥补了行政收费程序保障的不足，是对行政收费说的务实发展。
4 否定行政处罚说的反思
财政部将土地闲置费作为行政事业性收费管理，实行&濒诲辩耻辞;收支两条线&谤诲辩耻辞;，纳入财政专户；而若定性为行政处罚，其资金管理应适用《中华人民共和国行政处罚法》第74条&濒诲辩耻辞;罚款上缴国库&谤诲辩耻辞;的规定。实践中，土地闲置费的征收管理（如使用财政统一票据、资金专项用于土地整理等）完全遵循行政事业性收费流程，这本质上有别于行政处罚的资金管理模式。
闲置土地处置的时效性与行政处罚程序的严格程序存在根本矛盾。土地闲置原因复杂，若要求行政机关完全遵循&濒诲辩耻辞;立案-调查-告知-听取意见-听证-审查决定&谤诲辩耻辞;的行政处罚程序，将大幅拖延处置进度，导致土地在程序运转中继续闲置。但否认其行政处罚性质不等于忽视程序正义。陕西睿迈璟和公司案揭示：行政收费程序需要引入有限程序保障（如书面告知、理由说明、简易听证等），以兼顾效率与公平。
综合规范体系、制度功能和实务操作，征收土地闲置费宜定性为行政事业性收费。这既符合相关法律规定，更能实现&濒诲辩耻辞;经济调节为主、惩戒为辅&谤诲辩耻辞;的制度目标。土地闲置费制度的本质在于通过经济杠杆优化土地资源配置，而非单纯的行政惩戒，明确其行政收费属性，既能避免行政处罚程序的僵化束缚，又能在制度完善中保障相对人权益，最终平衡保护土地节约集约利用与市场主体权益。
（作者：王必伟 王尉）
